בית המשפט העליון: הנוהג לפתח מתחמים באמצעות הסכמי פיתוח הנכרתים בין היזם לרשות המקומית אינו חוקי

בתאריך 27.6.2011, יצא מלפני בית המשפט העליון (כב' השופטת פרוקצ'יה אשר כתבה את פסק הדין, אשר אליו הצטרפו בהסכמה השופטים חיות וג'ובראן) פסק דין אשר קובע, כי הנוהג לפתח מתחמים באמצעות הסכמי פיתוח הנכרתים בין היזם לרשות המקומית אינו חוקי.

להלן בתמצית העובדות הנצרכות:

המערערים (היזמים) אחזו בזכויות קנייניות במתחם במסגרת חוזה פיתוח עם מנהל מקרקעי ישראל, וקידמו ביחד עם העירייה תכנית בניין עיר חדשה. בעקבות כוונת המנהל לקבל החלטה חדשה ביחס למתחם, בקשו המערערים להסדיר – במהירות – את מערכת היחסים עם העירייה עוד בטרם תתקבל החלטת המנהל האמורה.
בהתאם לכך, חתמו היזמים והעירייה על הסכם פיתוח עירוני אשר הסדיר את נושא פיתוח התשתיות המשרתות את המתחם וכן, את סוגיית החבות בהיטל השבחה, באופן הבא:

לעניין הפיתוח העירוני התחייבו היזמים לבצע את עבודות הפיתוח המשרתות את המתחם המוחכר, ומנגד העירייה התחייבה להפחית חלק מעלות ביצוע עבודות הפיתוח מתשלומי האגרות והיטלי הפיתוח כפי שהם קבועים בחוקי העזר הרלבנטיים.

לעניין היטל ההשבחה, היזמים התחייבו לשאת בתשלום היטלי ההשבחה. יוער, כי על פני הדברים היזמים הסכימו לשלם היטל השבחה למרות שעל פי המבחנים המוכרים בדין הם לא היו חייבים בתשלומו. הן בשל מעמדם הקנייני בנכס והן בשל כך שהתוכנית נשוא ההיטל טרם אושרה.

בשנת 2006 הגישו היזמים תובענה לסעד הצהרתי, ולפיו התבקש בית המשפט לבטל, מחמת אי חוקיות, כפייה ואילוץ את הוראות ההסכם בעניין החבות בהיטל השבחה ואת שלילת זכויותיהם לקבל זיכוי מלא בגין ביצוע עבודות הפיתוח.

בית המשפט המחוזי דחה את התובענה, בין היתר, תוך הסתמכות על ההלכה שנקבעה בעניין רובינשטיין, ולפיה יזם שקיבל הטבה מרשות כנגד התחייבות בלתי חוקית מנוע ומושתק מלדרוש את ביטול ההתקשרות מכוחה צמחה לו ההטבה.

והיזמים הגישו את ערעור דנן לבית המשפט העליון.

פסיקת בית המשפט העליון
בית המשפט העליון סקר בהרחבה את מכלול הוראות הדין הרלבנטיות והגיע לכדי מסקנה ולפיה לא ניתן להשית תשלום חובה (היטל השבחה) או לתת פטור מתשלום חובה (היטלי פיתוח), אלא אם הדבר נקבע ברורות במסגרת הוראות הדין.

מאחר ובדין הרלבנטי לא נקבע דבר בקשר עם חיוב או פטור כאמור, קבע בית המשפט, כי ההסכמות נשוא ההסכם שנכרת בין העירייה ליזמים אינן חוקיות ודינן בטלות.
יובהר עוד, כי בית המשפט מצא לנכון ליתן פסק דין (תקדימי) בעניין, למרות שהיזמים לא טענו במסגרת הערעור כי את כלל הוראות ההסכם בלתי חוקיות ולמרות שהמערערים והעירייה הגיעו במרוצת הזמן להסדר למחיקת הערעור.

עוד יובהר, כי לנוכח השלכותיו המשמעותיות של העניין צורף להליך מרכז השלטון המקומי והיועץ המשפטי לממשלה, ובית המשפט העליון אימץ בפסק דינו את עיקרי עמדת המדינה בעניין.

חשוב להדגיש, כי בקשה לדיון נוסף שהוגשה על ידי העירייה – נדחתה. בהחלטה לדחות את הבקשה לדיון נוסף נקבע, כי פסק הדין בענין דירות יוקרה מבוסס על הלכה ידועה - כי חוזה מנהלי הנגוע באי-חוקיות יטופל בהתאם לדיני החוזה הפסול ודוקטרינת הבטלות היחסית. כל שנעשה זה יישום דוקטרינת הבטלות היחסית על הנסיבות העובדתיות באותו מקרה, כפי שנתפרשו בפסק הדין. מאחר ועקרון זה הוא שיהווה את הבסיס לכל דיון עתידי – אין בו משום הלכה חדשה שמצדיקה קיום דיון נוסף בפסק הדין (דנא 5547/11 צבי גור אריה נ' דירות יוקרה בע"מ).

סוגיות שונות העולות מפסק הדין
ראשית, בית המשפט לא קבע הוראות מעבר, למרות שמקריאת פסק הדין מובהר, כי עריכת הסכמים מהסוג שנדון בפני בית המשפט הינו מקובל ונהוג. לכן, כפי שניתן היה לצפות במועד פסק הדין, רשויות מקומיות רבות מתמודדות כעת עם תביעות של יזמים להשיב להן סכומי עתק ששולמו במסגרת הסכמי פיתוח דומים.

שנית, היועץ המשפטי לממשלה אשר שהציג עמדה נחרצת כנגד חוקיות הסכמי פיתוח (בניגוד לעמדה הפוכה בה החזיק משרד הפנים משך שנים רבות), התעלם מכך, כי המדינה עצמה פועלת במסגרת הסכמית דומה, מקום בו היא מתפקדת כמשווקת של מקרקעין, והיא זו הקובעת את היקף דמי הפיתוח, במנותק (ותוך התעלמות) מההיטלים שניתן לגבות מכוח חוקי העזר של הרשות בה מבוצע הפיתוח.

שלישית, בית המשפט העליון מתעלם מכך, שלגבי חלק מתשלומי הפיתוח (בעיקר ביוב וסלילה) קיימת הפרדה לשלבים. הפרדה זו מאפשרת להפחית באופן חלקי את החבות בהיטלי הפיתוח, תוך חיוב היזם בתשלום היטלים בגין השלבים שפותחו על-ידי הרשות המקומית או עבורה (דהיינו, תשתיות העל מחוץ למתחם).

רביעית, עמדת בית המשפט העליון ולפיה ניתן להקל על הקשיים שמציב פסק הדין על דרך ביצוע עבודות הפיתוח במסגרת מכרז לפי דיני המכרזים, הינו, על פניו בלתי ריאלית.


חמישית, בית המשפט העליון מתעלם מכך, שבחלק ניכר מחוקי העזר העירוניים העוסקים במימון פיתוח תשתיות עירוניות, קיימים סעיפים מפורשים המאפשרים ביטול חבות בהיטל, כנגד ביצוע עבודות לפיתוח בפועל. ניתן להניח, כי ימצאו רשויות מקומיות אשר יבקשו "לעקוף" את פסק הדין הנ"ל, על דרך הכפפת הסכם הפיתח להוראות אלו.

* ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח' נ' ראש עיריית יבנה ואח', ניתן ביום 27 ביוני 2011.