שקילת שיקולים של צדק חלוקתי לצורך קביעת אופן חלוקת הכנסות ממסים בין רשויות שונות
מראשית שנות התשעים של המאה הקודמת חל שינוי משמעותי באופן מימון הכלכלה המוניציפאלית שהתבטא בעליה חדה במשקל ההכנסות העצמיות ממסים והיטלים מקומיים בתקציבי הרשויות המקומיות בישראל, אשר גדלה עוד יותר עקב קיצוצים משמעותיים במענקי הממשלה לרשויות המקומיות בשנות האלפיים.
שינוי זה במדיניות הממשלה הינו חלק משינוי ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, אשר הומר ממודל שלשלטון מקומי ששירותיו ממומנים על-ידי השלטון המרכזי למודל של שלטון מקומי שאמור להתנהל כ"עסק" עצמאי כלכלית ואשר ממן את השירותים המסופקים על-ידו לתושביו מהכנסות עצמיות. עם זאת, הקיצוצים במענקי הממשלה הובילו למשברים תקציביים קשים ברשויות מקומיות והעלו את הדיון הציבורי בחוסר השוויון בקרב רשויות מקומיות שונות בחלוקת ההכנסות ממסים עירוניים ובעיקר מארנונה שאינה למגורים, שהינה מקור מרכזי לחוסר השוויון בין הרשויות. הדיון בדבר חוסר הצדק החלוקתי התעורר במיוחד כאשר מדובר
בחלוקת הכנסות מסים ממתקנים אזוריים או לאומיים או מאזורי תעסוקה אזוריים קיימים או מתוכננים. גורם נוסף לחוסר השוויון בחלוקת ההכנסות ממסים, לצד השינוי בכלכלה המוניציפאלית, הוא חוסר השוויון המרחבי ההיסטורי בחלוקת תחומי השיפוט. באופן היסטורי תחומי השיפוט של יישובים עירונים נקבעו באופן מצומצם בהתאםלצרכי הקרקע הנדרשים ליישוב העירוני. הביקורת על הפערים הגדולים בהכנסות הרשויות המקומיות, שאין להן בהכרח קשר לצרכי התושבים, הובילה
למדיניות ממשלתית המעודדת חלוקת הכנסות (בין בהסכמה ובין שלא בהסכמה) והקמת אזורי תעסוקה אזוריים
משותפים. מדיניות זו באה לידי ביטוי כבר בתחילת שנות ה-90 בעידוד של משרד הפנים לפתרון סכסוכי גבולות בין רשויות מקומיות בהסכמים לחלוקת הכנסות ולאחר מכן, החל מ-1997, בפעילות משרד התעשייה והמסחר לעידוד הקמת פארקי תעשיה משותפים[1]. במסגרת חוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת
2000), התש"ס-2000 תוקנה פקודת העיריות והוסף לה סעיף 9א שאפשר לשר הפנים לאשר הסדרים בין רשות מקומית המעבירה שטח לבין עירייה קולטת בנוגע להעברת חלק מהכנסות העירייה הקולטת מארנונה כללית והיטליהשבחה לרשות המקומית המעבירה. עם זאת, תיקון זה לא אפשר לשר הפנים לכפות במישרין חלוקת הכנסות על רשויות מקומיות, אלא רק לאשר
הסכמים בין הרשויות כאשר מתוקנים תחומי השיפוט. התמריץ לרשות המעבירה להגעה להסכם הוא שללא הסכם שכזה היא עלולה למצוא עצמה הן ללא שטח והן ללא הכנסות. לאור הקשיים בהשגת שיתוף פעולה בין הרשויות במסגרת ועדות החקירה שהתקיימו מאז שנת 2000 ולאור אימוץ מדיניות להביא לצמצום חוסר הצדק החלוקתי של הכנסות המיסים מנכסים שאינם למגורים בין הרשויות המקומיות, התקבלה החלטת ממשלה מס' 4130 מיום 9.8.2005 במסגרתה הוחלט להסמיך את שר הפנים, בהסכמת שר
האוצר, להכריז בצו כי אזור אשר מניב לרשות מקומית הכנסות מנכסים שאינם למגורים יהיה "אזור חלוקת הכנסות"בין מספר רשויות מקומיות. בהחלטה אף הוטל על שר הפנים למנות ועדות שיבחנו את כל אזורי התעשייה, המסחר והתעסוקה הקיימים ואת
האפשרות להכריז עליהם כאזורי חלוקת הכנסות. בעקבות החלטה זו, במסגרת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006 הוסף סעיף 9ב לפקודת העיריות, אשר דן בהכרזה על אזור חלוקת הכנסות. סעיף 9ב(ב) לפקודת העיריות קובע כדלקמן: "השר רשאי, בהסכמת שר האוצר ולאחר עיון בתסקיר של ועדת חקירה שמינה השר לענין זה (בסעיף זה - ועדת החקירה לחלוקת הכנסות), להכריז בצו, כי אזור המצוי בתחום רשות מקומית, אחת או יותר, שלא נכלל בו שטח
המיועד בתכנית למגורים בלבד ואשר תחומו יוגדר בצו, יהיה אזור שבו ההכנסות מארנונה כללית, או ההכנסות
מארנונה כללית יחד עם ההכנסות מהיטלי השבחה או מאחד או יותר מתשלומי החובה, יחולקו בין הרשות המקומית שבתחומה מצוי אותו אזור לבין רשות מקומית, אחת או יותר, הסמוכה לרשות המקומית האמורה או הגובלת בה
(בסעיף זה - אזור חלוקת הכנסות), הכל כפי שנקבע בצו." זה ראוי לציין, כי מדיניות הממשלה לתיקון חוסר הצדק החלוקתי המרחבי אומצה גם על-ידי מערכת
התכנון[2]. תקדים מעניין לעניין זה ניתן למצוא בהמלצת ועדת החקירה שהוקמה על ידי שר הפנים לבחינת חלוקת ההכנסות ממישור רותם (מפעליים המלח וכי"ל) בין הרשויות המקומיות השונות[3]. בדוח הסופי התייחסה ועדת החקירה
לחוסר הצדק החלוקתי שהביא להקמת הועדה: "בבסיס הטיעונים להקמת ועדת הגבולות עומד מצב ובו מועצה אזורית אחת, גדולה בשטח ומועטת במספר תושביה - המועצה האזורית תמר, שולטת מוניציפאלית על שטחים רבים בהם מצויים אוצרות טבע השייכים לכאורה לכלל אזרחי ישראל - ים המלח על תכונותיו ואוצרותיו הכימיים, מינרלים הנמצאים באתרים שונים במרחב, אולם רק מיעוט קטן של אוכלוסיית האזור, ובהם תושבי הישובים עין גדי, נאות הכיכר ועין תמר - כ-1300 תושבי בלבד, הם הנהנים מכל תשלומי הארנונה שהמפעלים ובתי המלון, שהוקמו בקשר לאוצרות הטבע, משלמים. נטען כי לעומת השפע הרב הזה, נמצאים תושבי הערים הסמוכות, ערד ודימונה במצב בו קיימת אוכלוסיה גדולה, ברובה מעוטת יכולת והעיריות אינן יכולות לאזן תקציבן ולתת שירותים ברמה הנאותה לישראל במאה ה 21, וזאת לאור ההחלטה הממשלתית להפחית ולצמצם את המענקים הממשלתיים שהוענקו לעיריות על מנת לאזן תקציבן. עיריות אלה פנו וטענו כי על מנת להשיג צדק חלוקתי, יש לשנות את סדרי העדיפות בכל הנודע לשליטה במשאבי השטח ולהקצות שטחים גדולים, מניבי ארנונה לנצרכים, וזאת על מנת לאפשר למרבית תושבי האזור ליהנות מהמשאבים השייכים לכלל אזרחי המדינה." בסופו של יום החליטה הועדה לחלק את ההכנסות מאזור התעשייה בין רשויות שונות על בסיס מפתח של צדק
חלוקתי וכתוצאה מכך חולקו ההכנסות גם בין רשויות אשר אינן גובלות פיזית ו/או סמוכות למפעלים[4]. סיקרת החלטה זו כמו גם החלטות נוספות בעניינים דומים מעלה, כי משרד הפנים והגופים הפועלים מכוחו
מפרשים את סעיף 9ב לפקודה כמי שאוצר במותניו את הסמכות לשקול גם שיקולים חלוקתיים.
[1] ראה: ע. רזין וחזן א., חלוקת העושר המוניציפאלי בישראל צמצום פערים בהכנסות הרשויות המקומיות(מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 2006).
[2] כך, במסגרת תמ"א 35 בסעיפים 7.1.1(2), 7.2.1(4), 7.3.1(3), 7.4.1(5), 7.5.1(4) לתקנון התכנית נקבע ביחס לאזורים מוגדרים כמרקם עירוני, מרקם כפרי, מרקם שמור ארצי, מרקם שמור משולב ומרקם חופי כי בתכנית שעיקרה תוספת שטח לתעסוקה על מוסד התכנון לשקול את השפעת התכנית על חידוש וחיזוק הישובים העירוניים הסמוכים וככל שיראה צורך בכך יוודא קיומו של הסדר לשיתוף, לרבות חלוקה בהכנסות, בין כמה רשויות מקומיות
[3] ועדת החקירה החלה פעילותה כועדת גבולות על-פי סעיף 8 לפקודת העיריות ובמהלך פעילותה תוקן כתב המינוי בעקבות שינוי החוק והוספת סעיף 9ב לפקודת העיריות.
1